ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ AL AUTO 1942 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1741
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera
Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivan a aclarar el voto en el Auto 1942 de 2023, aprobada por la Sala Plena en la sesión del 23 de agosto del mismo año.
1. En el Auto 1942 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Esa decisión determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Como elemento novedoso, respecto de la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, el Auto 1942 de 2023 adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante, en aquellos eventos que los actores obraron bajo la confianza legítima de que sus decisiones se ajustaban a la línea jurisprudencial vigente del Consejo Superior de la Judicatura y que eventualmente pudieron desconocer el cambio que introdujo el Auto 389 de 2021. La Corte Constitucional adoptó reglas de transición respecto de los requisitos de procedibilidad, especialmente, el agotamiento de los recursos administrativos y la conciliación extrajudicial. Además, fijó distintos criterios para analizar el presupuesto procesal de la caducidad de los medios de control de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho.
2. Acompañé las consideraciones que soportaron estas medidas transitorias por las dificultades demostradas para que los ciudadanos se adecuaran al cambio de precedente fijado en el Auto 389 de 2021. Concordé en la necesidad de prever algunas reglas mínimas de tránsito jurisprudencial que flexibilicen aspectos procedimentales de los procesos contenciosos, con el propósito de proteger los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y el derecho de acceso a la administración de justicia, así como garantías procesales mínimas para los demandantes que soporten los efectos inmediatos de un cambio jurisprudencial. Asimismo, apoyé las reflexiones sobre un enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales que le permite al Tribunal Constitucional valorar la aplicación flexible del agotamiento de los recursos administrativos obligatorios, de la conciliación extrajudicial y la contabilización de los términos de caducidad, en desarrollo del artículo 241, numeral 11, de la Constitución.
3. Con todo, considero que la Sala Plena de la Corte Constitucional pudo adoptar un parámetro amplio (no caso a caso) sobre lo que constituye la determinación de un régimen de transición en la función constitucional de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones. A diferencia de la postura mayoritaria, que analizó elementos concretos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud, estimo que la providencia pudo construir presupuestos generales, objetivos y temporales para determinar en qué eventos y bajo cuáles parámetros opera la adopción de mecanismos transitorios en lo que respecta a la competencia dispuesta en el numeral 11 del artículo 241 constitucional, bajo los argumentos que a continuación se pasan a explicar:
4. La Corte Constitucional pudo establecer un presupuesto de oportunidad genérico para determinar cuándo aplica un régimen de transición. La ponencia establece seis argumentos por los cuales considera que puede, para el caso concreto, modular los efectos de la decisión acogida a través del Auto 389 de 2021: (i) el trámite de resolución de conflictos de competencia entre jurisdicciones puede ser entendido como un mecanismo de unificación; (ii) el papel de la Corte como garante de la supremacía e integridad de la Constitución; (iii) el respeto de la prevalencia del derecho sustancial; (iv) la puesta en riesgo de la vigencia de la Constitución, como consecuencia de las situaciones de hecho que se presentan para los demandantes y que pueden acarrear la probable afectación o detrimento del derecho de acceso a la jurisdicción y la inaplicación de las garantías de confianza legítima y seguridad jurídica; (v) la necesidad de que se permita de forma prudencial y razonable que las EPS se adapten a los nuevos requisitos que implica el cambio de jurisdicciones; y (vi) la inexistencia de otro medio eficaz para conjurar la situación.
5. Si bien comparto que varias de estas razones han soportado mecanismos de transición ante las jurisdicciones constitucional y de lo contencioso administrativo, estimo que la providencia no presentó (de manera genérica) cuáles son los presupuestos que admiten el diseño de reglas de transición en el supuesto específico en el cual a la Corte Constitucional le corresponda resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones. En otras palabras, la Sala aplicó un régimen de transición a una materia específica (recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de Salud) sin exponer -previamente- cuáles son los elementos que configuran un régimen de transición en el marco de la facultad establecida en el numeral 11 del artículo 241 constitucional.
6. A mi modo de ver, este era un aspecto metodológico esencial para que la Corte Constitucional contara con criterios más objetivos para definir en qué casos resulta excepcionalmente procedente un régimen de transición. El cambio de precedente que operó en el Auto 389 de 2021 no es un evento aislado, ni es la única providencia judicial en la cual la Corte Constitucional optó por variar un precedente consolidado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Estimar que se construye el régimen de transición por la materia del asunto, no considera que, al menos en lo que se refiere a los conflictos de competencia entre jurisdicciones, a esta Corporación no le corresponde valorar la exigibilidad del derecho, es decir, los presupuestos mínimos de un recobro al Estado, sino la existencia de condiciones procesales para el acceso efectivo a la administración de justicia, las cuales pueden verse afectadas en escenarios distintos al Auto 389 de 2021.
7. En consecuencia, considero que la presente providencia judicial constituyó una oportunidad valiosa para presentar con claridad los eventos en que, de manera excepcional, la Corte Constitucional puede, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 241 numeral 11 constitucional, prever un régimen de transición. En mi criterio, la Corte Constitucional debió establecer de manera clara que opera un régimen de transición cuando concurra: (i) un cambio significativo en el precedente jurisprudencial, por medio del cual la Corte Constitucional determina que un asunto debe asignarse a una jurisdicción diferente de aquella a la que originalmente remitía el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria; (ii) conlleva efectos prácticos no deseados de la decisión, tal y como sucede con el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad y caducidad que existan en el proceso judicial ante la nueva jurisdicción; y, adicionalmente, que (iii) se demuestra una afectación ostensible y probada de los derechos fundamentales de los accionantes, especialmente al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
8. La Corte Constitucional pudo establecer un único presupuesto temporal para determinar qué asuntos son merecedores de los mecanismos de transición. La decisión incluye entre el universo de casos determinados las demandas que: (a) se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión; (b) se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión; (c) se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante; (d) se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión; y (e) se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023.
9. Estimo que la Corte Constitucional pudo acotar el universo de casos a circunstancias más decantadas para el operador judicial que, al mismo tiempo, le permitieran a esta Corporación disponer de un parámetro objetivo más sencillo para determinar la pertinencia de un régimen de transición por un cambio significativo del precedente judicial, más allá de las condiciones específicas dispuestas en el Auto 389 de 2021.
10. En mi criterio, coincidiendo de fondo en la pretensión garantista que anima la decisión y en los efectos prácticos de cobertura, estimo que el universo de casos a los que se aplicarían las reglas de transición pudo definirse a partir de un único criterio eminentemente temporal: la fecha en que se extinga el término de prescripción o caducidad que se manejaba en la jurisdicción a la que originalmente remitía los casos el Consejo Superior de la Judicatura, contabilizado desde la fecha en que la Corte Constitucional comunique la decisión que cambió el precedente jurisprudencial sobre la competencia para conocer dicho asunto.
11. Para el caso concreto, este tipo de controversias originalmente se asignaban a la jurisdicción ordinaria laboral y ahora, en virtud del Auto 389 de 2021, se remiten a jurisdicción el contencioso administrativo. Según el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, en materia laboral, la prescripción comprende un término de tres años. Como el cambio de precedente se produjo el 22 de julio de 2021, se garantiza a los interesados que puedan seguir acogiéndose a la regla previa hasta el 22 de julio de 2024, fecha en la que vence el término trienal de prescripción contabilizado desde el momento en que se suscitó la modificación jurisdiccional. Desde esta última fecha, se aplicaría sin excepción el nuevo parámetro.
12. De esta manera, aplicaría el régimen de transición a un único universo de casos determinado por: las demandas que se formularon o se llegaren a formular hasta el 22 de julio de 2024, independientemente de si iniciaron ante la jurisdicción ordinaria o contencioso administrativa o, si fueron trasladadas de una a otra o, si ya fueron objeto de inadmisión o rechazo, siempre que no hubiere decisión de fondo sobre el litigio o decisión que definiera la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
13. En mi perspectiva, esto facilitaría notablemente, no solo la labor de la Corte -que ya no tendría que discutir incontables regímenes de transición-, sino de los jueces -que tendrían un parámetro claro a aplicar cada vez que suceda un cambio de precedente-. Adicionalmente, ello también prevendría posibles tratos discriminatorios entre las diferentes causas que se discuten ante los jueces y evitaría posibles cuestionamientos de los usuarios del sistema judicial alrededor de las reglas a aplicar y, especialmente, sobre los motivos que podrían conducir a distinciones injustificadas, de no adoptarse un único supuesto para determinar la competencia en esos casos.
14. Esa perspectiva únicamente se basa en la fecha de presentación de la demanda, de manera que el juez no tiene por qué entrar a analizar el fondo del asunto para determinar la aplicación de las reglas de transición, ni hacer consideraciones sobre la exigibilidad del derecho o la conducta de la parte demandada que únicamente le corresponden al juez natural. La decisión establece un conjunto de parámetros temporales para determinar qué demandas resultarán beneficiadas, atendiendo al momento en que fueron promovidas. Ello sugiere que la Corte busca la aplicación uniforme de las reglas, con fundamento en un criterio eminentemente objetivo. No obstante, podría entenderse una contradicción a ese propósito, al indicarse que en los casos c y d se confiere al juez competente un "margen de apreciación" para determinar si las EPS ostentan una "expectativa legítima" de acudir a la jurisdicción ordinaria, como lo venían haciendo antes del cambio de precedente. Si, como se indicó, el único parámetro de aplicación del régimen es el tiempo en que se promovió el proceso, no cabría que el juez evalúe un concepto tan abstracto como la "expectativa legítima" de los demandantes. Sencillamente, debería limitarse a constatar que la demanda fue interpuesta en los periodos previstos por la Corte.
15. Otorgarle, entonces, la posibilidad de apreciar si la EPS fue negligente, pese a la existencia de reglas específicas, podría dar lugar a tratamientos diferentes que no se compadecen con el objetivo de facilitar el acceso a la administración de justicia, garantizando el principio de seguridad jurídica. Indudablemente, el papel del juez resulta relevante, no obstante, quizá pueda no ser pertinente respecto a analizar la conducta del demandante, sobre pretensiones asociadas a las expectativas de la demanda, si las reglas de transición, en lo que se refiere a la competencia para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, operan para garantizar mínimos de acceso a la jurisdicción, que no sacrifiquen ostensiblemente el derecho de acción de los demandantes. En últimas, ese "margen de apreciación" y el universo detallado de casos podría no realizar el propósito de un régimen de transición y llegar a comprometer algunos derechos de los interesados.
16. La Corte Constitucional pudo establecer un presupuesto general para determinar cuáles reglas o mecanismos de transición deben operar para el grupo de demandas beneficiarias por las reglas de transición. En la providencia judicial se establecen los siguientes presupuestos de flexibilización: (i) el agotamiento previo de los recursos administrativos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS; (ii) la conciliación extrajudicial no se exigirá, pero, en todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo extrajudicial; y (iii) los términos de caducidad del medio de control deberán contabilizarse de acuerdo con el plazo de prescripción dispuesto en la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social, al momento de la admisión de la demanda.
17. Considero que un parámetro amplio disponía de elementos objetivos para que la Corte Constitucional definiera qué reglas de transición aplican al grupo de demandas beneficiarias. Sobre el grupo de demandas beneficiarias, estimo que bastaba señalar con que operan las reglas de admisión que existían en la jurisdicción a la que originalmente remitía los asuntos el Consejo Superior de la Judicatura. Luego, la nueva jurisdicción no podría aplicar los requisitos de admisión previstos para la generalidad de las demandas, sino prever que para las demandas beneficiadas con las reglas de transición, existe un tiempo de adecuación que flexibiliza los requisitos de procedencia. Se estima que así se simplifican notablemente las condiciones que deben reunir los casos para resultar cubiertos con las reglas de transición, al paso que se reduce la discrecionalidad del juez en torno a: (i) quiénes resultarían beneficiados de garantías procesales y de un plazo razonable con posterioridad al Auto 389 de 2021; (ii) los requisitos de procedibilidad y caducidad que debe aplicar; y (i) la verificación de la presunta existencia de una expectativa legítima.
18. En síntesis, atendiendo a los recientes debates que se han generado, particularmente, en torno a la aplicación de distintos regímenes de transición -Auto 492 de 2021 y otros casos de la subcuenta ECAT, por ilustrar- estimo que la Corte Constitucional pudo adoptar un conjunto de reglas que resulten pertinentes para examinar la aplicación a los mismos, de manera abstracta, sin que sea necesario que esta Corporación adopte un nuevo conjunto de reglas de transición cada vez que exista un cambio de precedente y se requiera, en el marco de su autonomía e independencia, prever un régimen de transición. En ese sentido, estimo que la decisión puedo señalar que para su examen la Corte Constitucional debe examinar la concurrencia de los siguientes presupuestos:
Presupuesto de oportunidad Cuándo opera un régimen de transición en desarrollo de la competencia prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política.Un régimen de transición opera cuando existe (i) un cambio significativo en el precedente jurisprudencial, por medio del cual la Corte Constitucional determina que un asunto debe asignarse a una jurisdicción diferente de aquella a la que originalmente se remitía; (ii) que conlleva efectos prácticos no deseados de la decisión, tal y como sucede con el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad y caducidad, que (iii) se demuestra una afectación ostensible y probada de los derechos fundamentales de los accionantes, especialmente al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Presupuesto temporal A quiénes o qué conjunto de casos les aplicaría mecanismos de flexibilización o reglas de transición.Las demandas que se interpusieron hasta la fecha en que se extinga el término de prescripción o caducidad que se manejaba en la jurisdicción a la que originalmente remitía los casos el Consejo Superior de la Judicatura, contabilizado desde la fecha en que la Corte Constitucional comunique la decisión que cambió el precedente jurisprudencial sobre la competencia para conocer determinado asunto. Presupuesto material Qué reglas de transición se aplicarían para el grupo de demandas beneficiarias.Sobre el grupo de demandas beneficiarias, opera las reglas de admisión que existían en la jurisdicción a la que originalmente remitía el asunto el Consejo Superior de la Judicatura. Fecha ut supra,
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado
1 Expediente digital, archivo 01Demanda.pdf 2 Expediente digital, acta de reparto , archivo 02Secuencia.pdf - 3 Expediente digital archivo 08Remitecompetencia.pdf 4 Adicionalmente citó la sentencia del 12 de abril de 2018 (rad. 110010230000201201700200) proferida por la Corte Suprema de Justicia. 5 Expediente digital archivo 10Acta de reparto.pdf 6 Expediente digital archivo 11Auto conflicto.pdf 7 Ib. 8 Expediente digital archivo Constancia de Reparto CJU-1741.pdf 9 "ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 10 Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 11 Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 12 A partir del Auto 155 de 2019 y siguientes. 13 Asunto con radicado 11001010200020180196900. 14 A su vez, dicha comunicación fue remitida el 30 de junio de 2022 por el presidente del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, con el propósito de que el Consejo Superior de la Judicatura analizara la viabilidad de que esta corporación incluyera reglas en los autos que resuelven este tipo de conflictos. 15 Contra el Auto 389 de 2021 se presentó una acción de tutela bajo el radicado 11001-02-30-000-2022-01572-00. 16 Auto 389 de 2021. 17 Artículo 12 de la Ley 270 de 1996. 18 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 11 de agosto de 2014, expedido bajo el radicado No. 110010102000201401722 00. Pág. 11. 19 Además, sostuvo que "bajo ninguna circunstancia puede entenderse que los artículos 111 [término para efectuar cualquier tipo de cobro o reclamación con cargo a recursos del FOSYGA] y 112 [aspectos específicos relativos a la póliza] del decreto-ley 19 de 2012 sean normas de atribución de competencias y delimitación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo", pues (i) su alcance se limita a procedimientos de naturaleza administrativa (no judicial) que deben surtirse dentro del sector administrativo de salud y protección social; (ii) la remisión a los términos de reparación directa del Código Contencioso Administrativo que ordenan tiene la única finalidad de fijar un parámetro normativo en los términos máximos para efectuar el trámite administrativo, y (iii) no es posible que un decreto expedido con base en facultades extraordinarias pueda modificar materias propias de un código, como el CPACA. En esa ocasión, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ordenó remitir copia de dicha providencia a todos los despachos judiciales de las jurisdicciones ordinaria -en su especialidad laboral y de seguridad social- y contencioso administrativa, con el objeto de que conocieran y acataran el precedente en materia de conflictos de competencia entre jurisdicciones relativos a recobros judiciales al Estado dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas entre entidades del sistema. Esta decisión fue acogida mediante la circular PSAC14-29 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 20 En dicha oportunidad, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia estudió un conflicto negativo de competencia propuesto entre jueces pertenecientes a la jurisdicción ordinaria, pero de distintas especialidades. Concretamente, entre la especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha) y la especialidad civil (Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha y Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá). 21 Fondo de Solidaridad y Garantía. 22 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Auto del 12 de abril de 2018. Radicado No. 110010230000201700200-01. Pág. 8. 23 En esa providencia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió un conflicto negativo de competencia entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá) y la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral (Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá), propuesto en el curso de una demanda ordinaria laboral presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila -Comfamiliar Huila-, contra la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, con la pretensión de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero que fueron asumidas por la entidad demandante luego de que, mediante fallos de jueces de tutela o decisiones de comités técnicos científicos, le ordenaran suministrar prestaciones o servicios de salud no incluidos en el POS, hoy PBS. 24 Modificado por el art. 622, Ley 1564 de 2012. 25 "Competencias en salud por parte de la Nación". 26 Sentencia C-836 de 2001. 27 Cfr. Sentencia T-268 de 1996. 28 Sentencia SU-282 de 2019. 29 Ib. 30 Casos que se encuentren en la misma situación de hecho y de derecho. Cfr. SU-406 de 2016. 31 Sentencia SU-406 de 2016. 32 Sobre la aplicación en el tiempo del precedente, en la sentencia T-044 de 2022, la Corte aclaró que "la jurisprudencia contencioso administrativa y ordinaria coinciden en que, por regla general, no es posible otorgar efectos retroactivos a las sentencias (...). Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que 'la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos'. Así, salvo en material penal, está proscrito el carácter retroactivo del precedente. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia excepcional que les asiste a los jueces de disponer expresamente lo contrario, siempre que la ley los habilite para tales fines, como ocurre con las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad, cuyos efectos pueden ser modulados retroactivamente, en ejercicio de la potestad que establece el artículo 45 de la Ley 270 del año 1996". 33 Hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por los jueces de igual jerarquía (SU-406 de 2016). 34 Apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción. (SU-406 de 2016). 35 Sentencia SU-406 de 2016. 36 En la Sentencia SU-406 de 2016, la Corte explicó en que la aplicación de la jurisprudencia, "deben tenerse en cuenta las condiciones sustanciales y procesales de cada caso para evitar que, so pretexto de la aplicación formal del precedente, se desconozcan derechos fundamentales". De modo que, "la aplicación de la jurisprudencia debe atender las situaciones particulares del caso, para que, cuando éstas lo ameriten y con una adecuada sustentación, el operador judicial adopte las medidas necesarias para que la aplicación del precedente se corresponda con la garantía de los derechos fundamentales de los sujetos procesales". 37 La Sala Plena compartió la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado (sentencia del 4 de mayo de 2011, rad. 19001-23-31-000-1998-2300-01) en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción idónea para reclamar un derecho. El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo realizó un análisis de la aplicación de la jurisprudencia a la luz de la Constitución, no con la finalidad de que se desconozcan las reglas generales sobre la vigencia inmediata del precedente, sino para hacer evidente la necesidad de que, en el evento en que se cambie la jurisprudencia que define los mecanismos para reclamar judicialmente la protección de derechos, se haga una ponderación que tenga en cuenta una posible afectación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Esta decisión no se trata de un precedente, pero permite advertir que el Consejo de Estado, independiente del medio de control o materia del proceso, ha tenido una línea más o menos uniforme en el sentido que los cambios jurisprudenciales frente a la jurisdicción competente no deben afectar a los sujetos procesales. 38 Un ejemplo de casos de flexibilización de aspectos procedimentales realizado por la Corte Constitucional se encuentra en la Sentencia SU-659 de 2015, en la que se estudió si una providencia del Consejo de Estado había incurrido en un defecto sustantivo, "al no haber realizado una interpretación con un enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales", comoquiera que declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, desconociendo el momento en que los accionantes conocieron que el daño era imputable al Estado. Al respecto se indicó que "en aplicación del principio pro damnato o favor victimae -que favorece el resarcimiento al daño sufrido por la víctima, en los casos en que ésta no se encuentre legalmente obligada a soportarlo- y teniendo en cuenta que el fundamento de la acción de reparación directa es el daño, la jurisprudencia contencioso administrativa ha interpretado que en el conteo del término de caducidad, debe tenerse en cuenta; a) ante la duda sobre el inicio del término de caducidad, la corporación judicial está obligado a interpretar las ambigüedades y vacíos de la ley en concordancia con los principios superiores del ordenamiento, entre ellos, los de garantía del acceso a la justicia y reparación integral de la víctima b) el momento en que las víctimas adquieren información relevante sobre la posible participación de agentes del Estado en la causación de los hechos dañosos; c) la oportunidad en que se conozca el daño, porque hay eventos en los cuales el perjuicio se manifiesta en un momento posterior; d) la fecha en el cual se configura o consolida el daño, porque en algunos casos la ocurrencia del hecho, la omisión u operación administrativa no coinciden con la consolidación del daño o se trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo; y e) frente a conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos, no debe aplicarse el término del artículo 136, numeral 8 de la C.C.A., en cumplimiento de los compromisos internacionales." 39 Sentencia SU-282 de 2019. 40 Sentencias (i) SU-659 de 2015, (ii) SU-312 de 2020, en la que la Corte estudió si con la decisión de un juez administrativo de desestimar por caducidad una demanda de reparación directa dirigida a resarcir el daño causado por la comisión de un delito de lesa humanidad, se configuró una violación directa de la Carta Política y un defecto sustantivo por no extender la imprescriptibilidad de la acción penal al análisis de caducidad de la reparación directa; (iii) T-044 de 2022, a través de la cual la Sala Quinta de Revisión valoró la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la aplicación de los criterios establecidos en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en los cuales se declaró la caducidad de la acción ejercida para la reparación de los perjuicios ocasionados por la muerte de dos personas, quienes habrían sido ejecutadas extrajudicialmente, y (iv) T-210 de 2022, que abordó un problema jurídico similar al de la Sentencia T-044 de 2022. 41 Sentencias (i) T-156 de 2009, a través de la cual, la Sala Tercera de Revisión analizó la vulneración en que incurrió una autoridad judicial al declarar probada la excepción de caducidad, por desconocer el cambio de jurisdicción que para la época de los hechos beneficiaba el término de caducidad de las demandas que eran interpuestas en contra del ISS; (ii) T-075 de 2014, mediante la cual, la Sala Segunda de Revisión valoró si el Tribunal administrativo accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al incurrir en un defecto sustantivo y fáctico al decretar la caducidad de la acción de reparación directa iniciada por los accionantes contra el ISS, por contabilizarla a partir del diagnóstico la enfermedad y no el tiempo en el cual se determinó la pérdida de capacidad laboral; (iii) T-528 de 2016, en la que la Sala Sexta de Revisión estableció que los fallos que rechazaron la demanda de reparación directa por considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad, al contabilizar el término de la misma a partir de la muerte del familiar de las accionantes y no desde la entrega de la historia clínica del fallecido, presentan un defecto sustantivo; y (iv) T-301 de 2019, en la que la Sala Segunda de Revisión valoró si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico y/o desconocimiento del precedente al aplicar la figura de la caducidad de la reparación directa a partir del día del accidente de trabajo, sin valorar que solo de forma posterior a esa fecha tuvo la certeza de la totalidad de los efectos negativos del accidente. 42 Sentencia T-347 de 2020 que igualmente analizó si una autoridad judicial desconoció la normatividad y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y por la jurisprudencia constitucional, frente al cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa interpuesto como consecuencia del daño sufrido tras un accidente con el arma de dotación. 43 Sentencia T-301 de 2019. 44 Rad. 05001-23-31-000-2008-00917-01(51038). 45 La Ley 1107 de 2006 determinó que a partir de la fecha de su promulgación la jurisdicción contencioso-administrativa conocería las demandas que se promovieran contra las entidades públicas y las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50%, modificando así el artículo 30 de la Ley 446 1998 (correspondiente al art. 82 del antiguo Código Contencioso Administrativo). Esta reforma afectó a los procesos en curso, toda vez que se definió que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consiste en "juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas", en lugar de "juzgar las controversias y litigios administrativos", como disponía el artículo modificado". 46 La corporación igualmente explicó que dichas decisiones obedecían a la aplicación de una posición jurisprudencial reiterada en múltiples ocasiones por parte de la Sección Tercera. En particular, se señalaron las sentencias del 4 de diciembre de 2006 (rad. 66001-23-31-000-1997-03581-01), 3 de mayo de 2007 (rad. 76001-23-31-000-1996-05556-01) y 6 de marzo de 2013 (rad. 05001-23-31-000-1996-01369-01). 47 También se dijo que "bajo estas circunstancias, mal podría decirse que la acción instaurada en el presente caso está caducada, pues además de ser una aberrante denegación de justicia, no tendría ninguna presentación que después de haberse presentado el libelo en tiempo y haberse admitido, ahora se le diga que ya no tiene derecho a reclamar." Por otra parte, en providencia del 22 de noviembre de 1990 (rad. CE-SEC3-EXP1990-N604), la Sección Tercera de esa colegiatura se pronunció respecto de las modificaciones en las instancias judiciales cuando opera el cambio de jurisdicción. En concreto analizó el trámite de la segunda instancia de una "acción de nulidad" en el marco de la expropiación de un predio, que habría desaparecido a la par del cambio de jurisdicción. La colegiatura consideró que: "[¿]qu[é] ha debido ocurrir, se pregunta la Sala, con aquellas providencias que se encontraban en segunda instancia pero que, por virtud del artículo 25 de la ley 30 de 1.988 dejaron de tenerla? [¿]Tendría que entenderse entonces que tal ley eliminó la posibilidad de continuar con la tramitación ante el Consejo de Estado de un recurso que antes existía, que se estaba cursando, pero que posteriormente dejó de existir? (...) tal interpretación no sería válida, pues se alejaría de los principios generales del derecho procesal y vulneraría derechos adquiridos conforme a la ley anterior, motivo por el cual considera que lo procedente en este evento es que tal segunda instancia se deba continuar surtiendo hasta su terminación en el Consejo de Estado, así se trate de aquellas decisiones del juez que, bajo el régimen de la Ley 30 de 1.988, no son susceptibles de apelación". 48 A partir de lo anterior, los accionantes señalaron la configuración de un defecto fáctico y uno sustantivo. 49 Ley 1437 de 2011. Artículo 164. "Oportunidad para presentar la demanda". 50 De acuerdo con el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de dos requisitos previos, a saber: el intento de conciliación cuando el asunto sea conciliable y el ejercicio y decisión de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios (tratándose de las demandas de nulidad frente a actos de carácter particular). 51 Ver las sentencias C-113 de 1994, C- 131 de 1994, C-221 de 1997, C-1433 de 2000, C-720 de 2007, C-043 de 2017 y C-008 de 2018, entre otras. 52 Sentencia SU-182 de 2019. 53 Ver las sentencias SU-037 de 2019 y SU-182 de 2019. 54 La Corte también ha precisado el alcance de sus decisiones, con la finalidad de revocar derechos aparentemente adquiridos de acuerdo con el trámite legal, pero que, en su contenido, trasgreden gravemente el orden constitucional. Ver la Sentencia SU-189 de 2019. 55 Ver las sentencias T-272 de 2014, SU-189 de 2019 y el Auto 480 de 2020, entre otros. 56 Ver las sentencias SU-388 de 2005 y SU-189 de 2019. 57 Sentencia SU-189 de 2019. Por ejemplo, la ocurrencia de la cosa juzgada fraudulenta. 58 Auto 480 de 2020. 59 Incluso, aunque no concurra una norma que expresamente lo habilite. 60 Como las expresadas en la presente providencia. 61 Sentencia T-268 de 2010. 62 Ver la Sentencia C-383 de 2020. 63 Ver el Auto 480 de 2020. 64 Por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva. 65 Considerando además que han transcurrido más de dos años desde la expedición del Auto 389 de 2021, por lo que es posible señalar que en la actualidad existe cierto nivel de difusión de esta última decisión. 66 Ve la Sentencia C-037 de 1996. 67 Rad. 25000-23-26-000-2012-00291-01(55085). 68 En la misma decisión, también se precisó en cuanto a su configuración que el artículo 303 del Código General del Proceso señala que tiene fuerza de cosa juzgada el nuevo proceso que "verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes". 69 "Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. (...) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. (...) Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral (...)". 70 "Oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. (...) Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja. (...) El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción. Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios". 71 Rad. 25000-23-37-000-2014-01216-01 (22496). 72 "Resultado del proceso de auditoría integral. El resultado de la auditoría integral de las solicitudes de recobro/cobro será: 1. Aprobado: El resultado de auditoria aprobado tendrá las siguientes variables: a. Aprobado total: Cuando todos los ítems del recobro/cobro cumplan con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto. b. Aprobado con reliquidación: Cuando habiendo aprobado todos los ítems del recobro/cobro. el valor a pagar es menor al valor recobrado/cobrado. debido a que existieron errores en los cálculos del valor presentado por la entidad recobran te c. Aprobado parcial: Cuando se aprobaron para pago parte de los ítems del recobro/cobro 2. No aprobado. Cuando la totalidad de items del recobro/cobro no cumplan con los requisitos señalados en la presente resolución y en el manual de auditoría que se adopte para el efecto". 73 Auto 389 de 2021. 74 En la Sentencia C-510 de 2004, la Corte determinó que el procedimiento de recobro es para todos los efectos un procedimiento administrativo con regulación especial. 75 Negrilla fuera del original. 76 "Artículo 59. Respuesta a la objeción o subsanación del resultado de la auditoría presentada. La ADRES dará respuesta a la objeción o subsanación al resultado de la auditarla presentada por la entidad recobrante, dentro de los dos (2) meses siguientes a la radicación del documento. El pronunciamiento que efectúe, se considerará definitivo". 77 Resolución 1885 de 2018. "Artículo 58. Imposibilidad de realizar nuevas radicaciones como mecanismo de objeción o subsanación. Tanto la objeción a las glosas como la subsanación de las mismas. deberán efectuarse solamente mediante los mecanismos de que tratan los artículos anteriores y deberá incluir el número único de recobro/cobro asignado inicialmente, sin que resulte posible realizar una nueva radicación. // Las glosas no objetadas y no subsanadas dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de auditoría. se entenderán en firme y por lo tanto no procederá reclamación alguna". Por otro lado, se observa que los artículos 72, 73 y siguientes de la Resolución 1885 de 2018 se refieren al trámite de divergencias recurrentes, el cual efectivamente no se estima como un recurso ordinario adicional, pues se parte de que su origen es una diferencia conceptual": "[c]onforme al artículo 122 del Decreto Ley 019 de 2012 se entiende por divergencias recurrentes. las diferencias conceptuales entre más de una entidad recobrante y la ADRES respecto de las glosas que por cualqu1er causal hayan sido aplicadas a las solicitudes de recobro/cobro en más de un periodo de radicación" (art. 72). 78 La Sala observa además que, con anterioridad a la resolución del año 2018, ante el Fosyga se seguía un procedimiento para los recobros idéntico al actual trámite ante la ADRES, que tampoco contemplaba recursos obligatorios, solo el trámite potestativo de la objeción. En efecto, la Resolución 1328 de 2016 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social señalaba en su artículo 42 que: "Objeción a la aplicación de glosas como resultado de la auditoría. La entidad recobrante podrá objetar el resultado de la auditoría integral realizada a los recobros/cobros, únicamente dentro de los dos (2) meses siguientes al recibo de la comunicación del resultado de dicha auditoría". Adicionalmente, el artículo 45 determinaba que: "Respuesta a la objeción o subsanación del resultado de la auditoria presentada. El Fosyga o la entidad que se autorice para el efecto, dará respuesta a la objeción o subsanación al resultado de la auditoría presentada por la entidad recobrante, dentro de los dos (2) meses siguientes a la radicación del correspondiente documento. El pronunciamiento que se efectúe, se considerará definitivo". 79 Decreto 1069 de 2015, artículo 2.2.4.3.1.1.3. 80 "Artículo 29. Efectos de la inasistencia a la audiencia de conciliación en asuntos laborales...". 81 "Artículo 30. Del mecanismo conciliatorio especial para resolver controversias laborales...". 82 "y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia". 83 "...ante conciliadores de los centros de conciliación..." y "...ante los notarios...". 84 "...requisito de procedibilidad" ... "laboral...". 85 La Sala estima necesario precisar que la remisión a los requisitos procesales que las EPS demandantes debían agotar ante la jurisdicción ordinaria y de la seguridad social, específicamente a la conciliación extrajudicial, no implica que se considere que el trámite de recobros tiene relación con la prestación de servicios de la seguridad social; por el contrario, como se indicó en el Auto 389 de 2021: "el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social. Dicho procedimiento se adelanta cuando ya la entidad prestó el servicio (el tratamiento o el suministro del insumo excluido del PBS), en virtud de la orden proferida por un comité técnico científico -en su momento- o por un juez de tutela; es decir, no tiene por objeto decidir sobre la prestación del servicio sino sobre su financiación. En este sentido, el recobro busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última lo que pretende es recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se considera obligada por estimar que no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. En ese orden, el recobro no pretende garantizar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efectivamente sean prestados". Bajo ese entendido, la presente determinación únicamente pretende precisar que en la jurisdicción ordinaria y de la seguridad, misma a la cual debían acudir las EPS de acuerdo con el precedente del Consejo Superior de la Judicatura, la conciliación extrajudicial no resultaba obligatoria. Dicha circunstancia, en consonancia con el principio de confianza legítima, permite señalar que ese trámite no se debe considerar obligatorio para los casos señalados en la ponencia. Bajo ese entendido, lo anotado no conlleva que la Corte considere que los recobros son un asunto de la seguridad social. 86 Rad. 73001-23-33-004-2016-00448-01 (5940). Auto de 2 de agosto de 2019. 87 Se aclara que en el procedimiento contencioso administrativo existen dos momentos en los cuales es posible conciliar. El primero es extrajudicial y constituye requisito de procedibilidad de la demanda como se indicó en los párrafos 87 y 88. De acuerdo con el artículo 95 de la Ley 2220 de 2022 (Estatuto de Conciliación), son competentes para adelantar la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa los agentes del Ministerio Público. El segundo momento es judicial, concretamente en la audiencia inicial regulada en el artículo 180 del CPACA (ver n.p. 82) y la autoridad competente para adelantarla es el correspondiente juez de conocimiento. 88 "Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: [...] Posibilidad de conciliación. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento". 89 "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (...) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (...) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (...) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia (...)". 90 Sentencia T-301 de 2019. 91 Código Sustantivo del Trabajo. "Artículo 488. Las acciones correspondientes a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto". En consonancia, se observa que el literal b del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, establece que "b) El término para la caducidad de la acción legal que corresponda, se contará a partir de la fecha de la última comunicación de glosa impuesta en los procesos ordinarios de radicación, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) o quien este designe". 92 Sentencia C-574 de 1998. 93 Ver el siguiente enlace: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/DOA/listado-eps-por-regimen.pdf.. 94 El Auto 389 de 2021 ha sido reiterado, incluso, en aquellos casos en los que el extremo pasivo de la litis lo integra no solo la ADRES, sino también el Ministerio de Salud y Protección Social, verbigracia, el Auto 390 de 2021. ---------------
------------------------------------------------------------
---------------
------------------------------------------------------------
Expediente CJU-00087
CJU-1741
2